黨中央、國務院高度重視水庫移民工作，特別是改革開放以來，國家先后出臺了一系列移民政策法規(guī)，采取多種措施加強水庫移民工作。2006年5月17日，國務院出臺了《關于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》（國發(fā)[2006]17號，以下簡稱國務院17號文件），體現(xiàn)了以工補農，以城帶鄉(xiāng)的戰(zhàn)略思想，體現(xiàn)了以人為本、執(zhí)政為民的執(zhí)政理念，對于幫助水庫移民脫貧致富，促進庫區(qū)和移民安置區(qū)經濟社會發(fā)展，保障新時期水利水電事業(yè)健康發(fā)展，構建社會主義和諧社會具有重大而深遠的意義。

　　最近，筆者會同州縣移民部門的一些同事，就湘西州庫區(qū)如何以貫徹實施國務院17號文件為契機，把生活在自然條件惡劣、自然災害頻繁村寨的特困移民，二次搬遷到城鎮(zhèn)和生產生活條件較好的地方居住發(fā)展，并通過新一輪移民后期扶持政策的實施，實現(xiàn)異地脫貧的問題進行了專題調查研究。這次調研活動共走訪6個縣、7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、12個移民村，分別召開了移民群眾代表、基層移民干部和縣直相關部門人員座談會，參會人員140人次，走訪移民45人，發(fā)放問卷35余份。通過調研，我們認為，建設和諧穩(wěn)定新庫區(qū)，要以國務院17號文件為指針，以實施新的后期扶持政策為契機，按照州領導提出的移民后期扶持政策，要堅持“四個結合”，即：要與解決移民的溫飽和扶貧開發(fā)相結合、要與農業(yè)產業(yè)化建設相結合，要與小城鎮(zhèn)建設相結合、要與智力移民工作相結合。借鑒湘西州部分地區(qū)“退人還山”和異地脫貧的成功經驗，來探索新時期移民工作的新路子。

　　一、實施二次搬遷，實現(xiàn)異地脫貧已勢在必行

　　湘西州現(xiàn)有大中型水庫32座，涉淹8個縣市、113個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、587個村、1405個組，共有現(xiàn)狀農村移民人口16萬人。大部分水庫均在1986年以前修建，受歷史因素影響，移民前期補償標準低，生產生活十分困難。2007年，全州庫區(qū)移民人均純收入為1500元，比全州農民人均收入2250元少了750元，庫區(qū)絕對貧困人口2萬余人，占移民總數(shù)的12.5%。庫區(qū)移民生產生活現(xiàn)狀以及與非移民差距越拉越大的現(xiàn)實告訴我們，對生活在自然環(huán)境惡劣，地質災害頻繁，人口稀少，基礎設施投入過大以及后期扶持效果不明顯的特困移民實施二次搬遷，實現(xiàn)異地脫貧已是刻不容緩。

　　（一）庫區(qū)生態(tài)環(huán)境惡劣，制約移民生活水平的提高。一是耕地面積小，土地貧瘠。2006年的統(tǒng)計資料顯示，全州移民人均耕地只有0.55畝，僅為全州農民人均耕地的50%，其中人均耕地未達到0.5畝的移民有9.16萬人，人均耕地面積0.1畝以下的移民有1.26萬人，并且這些耕地多屬貧瘠、低產和旱澇災害頻發(fā)之地，土地產出不夠養(yǎng)家糊口。鳳灘庫區(qū)古丈縣茶葉村馬鞍子組系純移民后靠安置組，全組48戶192人，僅有茶葉和桔園35畝和可開墾荒山30畝，人均旱地僅0.3畝，2006年人均純收入僅為1015元。碗米坡庫區(qū)保靖縣比耳鎮(zhèn)亞漁村原來土地肥沃，人均耕地1.8畝，村民生活較為富裕，是遠近有名的“女婿村”。碗米坡電站建成蓄水發(fā)電后，全村80%以上的良田沃土被淹沒，移民人均耕地不足0.14畝，60%的移民無耕地，移民有手無處做，有勁無處使，生活十分困難。二是生存環(huán)境惡劣，生活極為不便。州內移民后靠安置者居多。他們原來生活在河邊，土地肥沃，生產方便，但隨著大壩建成和水位抬升，這部分移民被迫搬遷到地處偏遠且海拔較高的高寒山區(qū)，山高坡陡，環(huán)境惡劣。據(jù)摸底統(tǒng)計，全州共有26個村、1500多戶、7000多移民居住在此類地區(qū)。由于地處邊遠，飲水難、行路難、就醫(yī)難、上學難、用電難和用電貴問題就顯得特別突出。據(jù)調查統(tǒng)計，全州庫區(qū)共有9.4萬人飲水難，771個移民小組9.2萬人未通公路，25個村未通電或用電貴。前面提到的馬鞍子組，由于組內沒有水源，每挑一擔水，要走3-4里山路，挑幾擔水就是一天，而一旦遇上天旱，就只能租用拉砂石的拖拉機到十幾公里之外的地方拖水喝，用移民的話說：“干旱少雨時，我們這里的水比油還貴”。

　?。ǘ靺^(qū)自然災害頻繁，威脅著移民的生命財產安全。湘西州庫區(qū)因受自然因素和水庫蓄水等人為因素的影響，地質災害頻發(fā)。目前，全州共有13個移民村、560多戶、2300多人居住在地質災害隱患嚴重的地帶。鳳灘庫區(qū)永順縣鎮(zhèn)溪鄉(xiāng)、古丈縣高峰鄉(xiāng)鎮(zhèn)溪村93戶移民至今仍居住在滑坡體上，400多人的生命財產安全得不到保障。五強溪庫區(qū)瀘溪縣五里洲村原系瀘溪縣重要的商品糧和蔬菜生產基地，全村876戶2586人，其中80%以上是移民。該村四面環(huán)水，自1994年五強溪水庫關閘蓄水發(fā)電以來連續(xù)6年遭受洪水襲擊，特別是1996年“7·13”洪災致使水位超過五里洲最高高程3.1米,洪水給全村帶來了滅頂之災。移民的生命財產安全得不到有效保障，生活苦不堪言。

　　（三）庫區(qū)文教事業(yè)落后，阻礙著移民的就地持續(xù)發(fā)展。2004年全州庫情統(tǒng)計顯示，庫區(qū)1.2萬多名適齡兒童上學困難或面臨失學，移民平均受教育年限僅為6.8年,文盲、半文盲占30%以上。457個移民村沒有醫(yī)務室，645個移民村沒有通有線電視或電話。由于受教育程度低，這些移民普遍不易接受新生事物，農業(yè)實用技術得不到及時推廣應用，生產方式沒有根本性改變。加之地處偏遠，交通極為不便，村民與外界的交往甚少。有的村民一輩子沒有走出過山門，也不會說漢話。這次，我們調研組來到鳳凰縣長潭崗庫區(qū)椿木坪村四組，因當?shù)匾泼癫欢疂h話，和他們的簡單交流也只能通過當?shù)馗刹糠g才得以進行。調研中，有基層干部對我們說：“移民越不接受教育，所住的地方也就越窮，搬到哪里都擺不脫窮根，只有讓孩子上學了，有文化了，才是真正把移民從貧苦中‘搬遷’出來?！?/P>

　　（四）基礎設施建設成本高，增加了后期扶持工作難度。移民安置點多處在偏遠山區(qū)，移民分散居住，建設水電路等基礎設施和發(fā)展文教衛(wèi)等社會事業(yè)難度大、成本高、管理難，投資效益低。盡管十年來，全州庫區(qū)投入的基礎設施建設資金高達2億多元，但由于運行成本高，管理不到位，許多工程已無法發(fā)揮其應有的作用，甚至有很多工程因受地質災害影響，毀了再建，建了又毀，移民后期扶持資金投入效益低下。吉首市河溪庫區(qū)鐵巖村移民分散居住在水庫四周山坡上，全村主要經濟收入來自生姜、西瓜種植和網(wǎng)箱養(yǎng)魚。由于村里至今還沒有通公路，一到收獲季節(jié)，生姜、西瓜的外運就成了老大難問題。先是靠肩挑背扛搬出村，再租用船只和汽車轉運外銷，這樣不僅增加了運輸環(huán)節(jié)和運輸成本，更重要的是錯過了銷售時機，造成大量農產品積壓甚至腐爛變質，進而影響移民的增產增收。鳳灘庫區(qū)古丈縣羅依溪鎮(zhèn)、高峰鄉(xiāng)10個村6500多移民分散居住在酉水河畔的崇山峻嶺中，外出的唯一通道就是一條水路。遇到電站低水位運行期間，船只擱淺，淤泥堆積，移民就無法出山，生產生活極為不便。要解決這十個村的通村通寨公路問題，古丈縣交通部門的同志給我們算了一筆帳，預計投資2個多億，攤到每個移民頭上，人均投資3萬多元。這么大的投資，不僅資金無法落實，算起效益帳來，也是劃不來的。不如把這部分人口搬遷到條件較好的地方，把有限的資金用在投資環(huán)境較好的地區(qū)，使這部分移民徹底脫離惡劣的生存環(huán)境，走上良性發(fā)展的軌道。

　　二、實施二次搬遷，實現(xiàn)異地脫貧已時機成熟。

　?。ㄒ唬﹪耶惖孛撠氄呙鞔_。2003年12月31日，中共中央、國務院出臺《關于促進農民增加收入若干政策的決定》提出，對缺乏基本生存條件地區(qū)的貧困人口，要積極穩(wěn)妥地進行生態(tài)移民和異地扶貧；2004年6月24日，省委、省政府《關于加快湘西地區(qū)開發(fā)的決定》提出：“研究制定生態(tài)移民規(guī)劃，對自然條件惡劣的村寨的貧困戶和自然保護核心區(qū)內的居民，實施搬遷，異地脫貧?！?005年，州委、州政府結合湘西州的實際，總結多年來退耕還林和扶貧開發(fā)實踐經驗，創(chuàng)造性地提出了“退人還山”戰(zhàn)略。這一系列理論和政策的出臺，為在庫區(qū)實施二次搬遷、實現(xiàn)異地脫貧打下了堅實的理論基礎，提供了扎實的政策依據(jù)。

　?。ㄈ嵺`證明二次搬遷可行。國家對庫區(qū)移民實行后期扶持，是滿足庫區(qū)貧困移民群眾全面發(fā)展的需要，是為了讓廣大移民群眾享受改革發(fā)展的成果。而湘西州已有群眾自發(fā)成功搬遷，說明了二次搬遷，異地脫貧是庫區(qū)貧困移民生存和發(fā)展的客觀要求，也是可行的。2002年至2003年，鳳凰縣長潭崗庫區(qū)都里鄉(xiāng)椿木坪村四、五組29戶一期后靠移民，追尋著10年前外遷安置同胞的足跡，克服重重困難，自力舉家二次搬遷到邊貿重鎮(zhèn)阿拉營鎮(zhèn)阿拉和教場村，在那里租田耕種，拖板車、打臨工、做生意謀生。搬遷四年來，盡管他們的生活還趕不上當?shù)厝罕姾颓捌谶w入的同鄉(xiāng)，但他們用自已辛勤的勞動開創(chuàng)了另外一番新天地?，F(xiàn)阿拉村6組村民唐廷章兄弟，原居住在椿木坪村4組，2002年搬遷前，全家15人，以5畝“雷公田”和河里撈魚蝦為生，人均年純收入不足500元。2002年，他們變賣了祖業(yè)（一棟不足3000元的土房子），搬遷到阿拉村，兄弟倆在移民部門的幫助下，學會了食用菌栽培技術，短短四年時間，就發(fā)展成為當?shù)匦∮忻麣獾氖秤镁耘啻髴?，僅此一項，家庭年收入就達到了25000多元，再加上3個小孩在溫州打工，每年寄回資金可達20000余元，全家一年總收入達到了45000元，人均年純收入接近3000元，是搬遷前的6倍。教場村5組的吳元江，原居住在椿木坪村5組，全家8口人，搬遷前所有家當加起來不足5000元，自發(fā)搬遷到集鎮(zhèn)后，靠加工掃帚闖出了一條致富路，2006年就實現(xiàn)家庭純收入20000元，如今，一家8口住在寬敞明亮的磚瓦房里，日子過得紅紅火火。這樣的搬遷成功典范，還有鳳灘庫區(qū)古丈縣羅依溪鎮(zhèn)茶葉村馬鞍子組的“大撮”和“二撮”兄弟。10年前，他們自發(fā)從山上搬到山下，在公路沿線租房安家落戶，并利用集鎮(zhèn)和交通優(yōu)勢開起了鮮魚館，如今，這兩兄弟早已成為古丈縣庫區(qū)有名的百萬富翁和納稅大戶。

　　三、實施二次搬遷，實現(xiàn)異地脫貧的對策與建議

　　在湘西州庫區(qū)實施移民二次搬遷，異地扶持脫貧工程，要堅持“群眾自愿、就近安置、量力而行、適當補助”的原則進行，為抓緊抓好這項工作，特提出如下建議與對策。

　?。ㄒ唬┮袑嵓訌娊M織領導，整合部門資源，出臺配套政策。貫徹實施國務院17號文件的經驗告訴我們，凡是組織領導得力，部門配合到位的縣市，往往工作成效顯著，遺留問題少，工作進度快。因此，要搞好移民二次搬遷工作，州里和有移民二次搬遷任務的縣市人民政府都要成立高規(guī)格的領導小組，發(fā)改委、財政、扶貧、建設、林業(yè)、農業(yè)、水利、民政、教育、勞動、科技、電力、衛(wèi)生、移民、國土、工商、稅務等部門為成員單位，在領導小組的統(tǒng)一領導和統(tǒng)籌安排下，有項目資金來源的，要按照“渠道不亂、用途不變、各盡其能、各計其功”的原則，實行捆綁使用；具體在實施移民二次搬遷工程時，可以把林業(yè)部門的退耕還林資金、發(fā)改委和扶貧部門的易地扶貧資金、民政部門的危房改造資金及移民部門的后期扶持資金組合起來，打捆使用，這樣資金有保障，工作也就好開展。能出臺政策的，要盡可能地出臺配套優(yōu)惠政策。比如，對搬遷到城鎮(zhèn)安家落戶且從事二、三產業(yè)的移民，可以參照國家給予下崗職工再就業(yè)的優(yōu)惠辦法，在稅費方面給予減免；對確無生產資料且無生產能力的移民，可以納入農村低保范疇，做到應保盡保。

　?。ǘ┮ゾo時間摸清底子，認真做好規(guī)劃。首先要在貫徹實施國務院國發(fā)[2006]17號文件和對移民人口進行登記造冊的基礎上，進一步對特困（指絕對貧困人口）和居住在生產生活環(huán)境惡劣、地質災害頻發(fā)地區(qū)的移民人數(shù)進行摸底調查，因地制宜做好搬遷規(guī)劃，打好基礎。二次搬遷的確定、搬遷的程序和組織、獎勵扶持政策的確定、搬遷后的跟蹤管理都要事先進行科學論證。其次要科學地確定搬遷對象和搬遷方式。對于搬遷對象，筆者建議以下幾類人員應重點考慮：①人均耕地少于0.3畝，年人均純收入不足667元，年糧食擁有量不足250公斤、生存條件惡劣的特困移民；②居住在山體滑坡地帶、水土流失嚴重，自然災害頻繁、生命財產安全得不到保障地區(qū)的移民；③沒有列入后期扶持直補范圍，屬于淹地不淹房的農村特困移民。對于搬遷方式，應堅持以插花安置為主，集中安置為輔；以就近安置為主，遠遷安置為輔，并把搬遷安置同發(fā)展農業(yè)產業(yè)化、發(fā)展勞務經濟和小城鎮(zhèn)建設結合起來。第三要分輕重緩急和先后順序，不搞一窩風和一刀切。有條件的村和移民戶可以先行遷走，條件尚不完全具備的村和移民戶可以待條件基本成熟后再實施搬遷。第四要充分尊重移民意愿。搬與不搬，搬到哪里？以什么樣的方式搬遷？決定權在移民，政府只能引導，絕對不能搞強制搬遷而引發(fā)新的不穩(wěn)定因素。

　?。ㄈ┮怀鲎ズ弥橇σ泼?，提高人口素質。

　　智力移民，就是通過抓教育、培訓和就業(yè)服務，大力提高移民的科技文化素質和就業(yè)技能，幫助缺乏生存和發(fā)展條件的移民進入城鎮(zhèn)二三產業(yè)就業(yè)增收，盡快實現(xiàn)離農脫貧的一項系統(tǒng)工程。只有突出抓好這項工程，提高人口綜合素質，增強移民發(fā)展后勁，才是移民“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”的根本保證。湘西州要把庫區(qū)移民勞務技能培訓與轉移就業(yè)安置、生產技術培訓與特色產業(yè)開發(fā)、九年制義務教育與兩年制“訂單式”職業(yè)教育（即“9+2”教育模式）有機地結合起來，要把勞動部門的“陽光工程”、扶貧部門的勞動技能培訓、農業(yè)部門的“百萬中專生計劃”與移民部門的智力移民工程有機地結合起來，通過培訓移民、輸出移民，實現(xiàn)“培訓一批，就業(yè)一批，脫貧一批，穩(wěn)定一批，帶動一批”的預期目標，初步形成通過智力移民工作幫助庫區(qū)貧困移民脫貧致富的長效機制。一是要加強九年制義務教育。要從庫區(qū)娃娃抓起，通過提高受教育程度使其走出窮山惡水，謀求富裕文明的新生活。就湘西州而言，就是要進一步整合教育資源，搞好寄宿制學校建設，將邊遠山區(qū)的適齡兒童全部集中到鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學就讀，確保他們享受免費、優(yōu)質和平等的九年制義務教育。二是大力發(fā)展職業(yè)技術教育。對已完成九年制義務教育階段學業(yè)且因貧困不能繼續(xù)升學的移民子弟（16-18歲之間），要以市場為導向，著力抓好庫區(qū)“9+2”訂單式免費職業(yè)技術教育；對18歲—45歲的青壯年勞力，科學設置教育培訓內容，要有針對性地組織免費的中短期技能培訓，增強其就業(yè)竟爭能力。三是要認真組織實用技術培訓。要圍繞庫區(qū)特色產業(yè)開發(fā)，采取“請進來、走出去、送上門”等多種形式，手把手地教會移民一門實用技術，引導他們積極參與農業(yè)產業(yè)化開發(fā)。