當(dāng)前，煙葉生產(chǎn)處于由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代煙草農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時期?，F(xiàn)代煙草農(nóng)業(yè)是以高資本投入夯實(shí)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，以完善社會保障機(jī)制穩(wěn)定產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模，以現(xiàn)代工業(yè)成果應(yīng)用提高生產(chǎn)效率，以現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)提升生產(chǎn)效益，以健全社會化服務(wù)體系保障生產(chǎn)效能，以現(xiàn)代信息技術(shù)推進(jìn)科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)經(jīng)營與管理，以現(xiàn)代經(jīng)營理念教育培養(yǎng)新型煙農(nóng)，推進(jìn)煙農(nóng)“職業(yè)化”建設(shè)，通過全面推進(jìn)煙田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)規(guī)?；N植、集約化經(jīng)營、專業(yè)化分工、信息化管理。發(fā)展現(xiàn)代煙草農(nóng)業(yè)，要深化農(nóng)村綜合改革，創(chuàng)新推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的體制機(jī)制，尤其要合理土地流轉(zhuǎn)，這對推進(jìn)煙草生產(chǎn)規(guī)模化，改造傳統(tǒng)煙葉生產(chǎn)、轉(zhuǎn)變煙葉生產(chǎn)的增長方式，發(fā)展現(xiàn)代煙草農(nóng)業(yè)具有重要的作用。

　　一、當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的方式及特點(diǎn)

　　1、轉(zhuǎn)包。即土地承包方將全部或部分承包地的使用權(quán)包給第三方，轉(zhuǎn)包期限在不超過土地承包合同的剩余期限內(nèi)由雙方協(xié)商確定，轉(zhuǎn)包方與發(fā)包方的原承包關(guān)系不變。這部分多是已轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的人員，他們已不以農(nóng)為生。這種形式的好處是：轉(zhuǎn)出方可以有更充足的時間從事其它產(chǎn)業(yè)，轉(zhuǎn)入方可以根據(jù)自己的需要擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模，能有效的轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力，能暫時緩解增人不增地的矛盾。不足是：它不能從根本上解決不種地的擁有土地，種地的卻沒有土地的問題，會給轉(zhuǎn)包期不長的土地帶來被部分轉(zhuǎn)入方掠奪性經(jīng)營的情況。

　　2、租賃。即農(nóng)戶與承租方之間在一定期限內(nèi)的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移。這種方式，主要在農(nóng)戶與用地單位之間進(jìn)行，農(nóng)戶自愿將全部或部分土地使用權(quán)出租給承租方，承租方給出租方固定的收益。出租的期限一般由雙方協(xié)商確定，最長不超過承包合同的剩余期限。它利在能促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)推進(jìn)、規(guī)模經(jīng)營，因?yàn)槌凶馔恋氐亩嗍瞧髽I(yè)、種養(yǎng)植大戶和單位或公司。缺陷是承租方不能搞較長期限的發(fā)展項(xiàng)目，不能大動著改變土地原貌，因?yàn)槎嗍亲馄跐M后要還原土地及附作物的。

　　3、互換。即農(nóng)戶之間土地承包經(jīng)營權(quán)剩余期限的相互轉(zhuǎn)移。互換的主要目的多是為了耕種的方便或種植結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要?；Q后，互換地塊的承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)和原土地承包合同約定的權(quán)利、義務(wù)隨之互相轉(zhuǎn)移。這種互換，有同等面積的互換，也有不等面積的互換，雙方多視互換地塊的地級和遠(yuǎn)近條件決定。這種互換的好處是：對改變地塊零星分散，實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶的土地集中具有直接意義。缺陷是：仍不能解決一家一戶為生產(chǎn)單元的形式，農(nóng)業(yè)的規(guī)模效應(yīng)仍不能很好發(fā)揮。

　　4、代耕。即將自己承包的土地交給信得過的人代耕代種的方式。這多是外出打工、出嫁、上學(xué)和參加了工作等無力耕種土地的家庭，他們雖然無力耕種，但想始終擁有土地的收益權(quán)，不愿轉(zhuǎn)讓和退包，因而就與親戚、朋友或鄰居約定，將自己承包的土地交給他們代耕，代耕期間的種植收益有的歸代耕人，相應(yīng)的義務(wù)由代耕人承擔(dān)（如原來的農(nóng)業(yè)稅等），其它的土地使用權(quán)收益歸自己；有的由代耕人向委托人交一定量的農(nóng)產(chǎn)品，委托人支付一定量的報酬或種子和肥料，使用權(quán)始終不轉(zhuǎn)移。這種方式的好處是：可以保留原土地承包人的承包權(quán)，土地仍然可作為他們的生活保障。弊端是：粗放經(jīng)營的較多，同時加劇了增人不能增地的矛盾。有的舉家遷出了，甚至死亡絕戶了，仍然擁有土地使用權(quán)，很多新生和遷入的農(nóng)民卻沒有基本的生產(chǎn)資料。

　　5、出讓。即取得一定量的土地補(bǔ)償后放棄土地承包經(jīng)營權(quán)剩余期限的形式。這種多是因公路、橋梁、公共設(shè)施、城鎮(zhèn)建設(shè)、工商業(yè)發(fā)展等建設(shè)用地的需要，被政府征用土地的部分。這部分被征用了土地的農(nóng)民，在按有關(guān)規(guī)定獲得資金補(bǔ)償后，就將土地使用權(quán)交給發(fā)包方或當(dāng)?shù)卣?，從而再轉(zhuǎn)交給建設(shè)方，承包方對這部分土地的使用權(quán)即行終止。這種形式的結(jié)果是：有利于改善交通條件和完善公益設(shè)施，有利于順利推進(jìn)小城市建設(shè)，縮小城鄉(xiāng)差別，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。對承包者來說，提前得到了實(shí)惠，多數(shù)能接受，地處偏遠(yuǎn)的和承包地較多的還巴不得多賣地變現(xiàn)。缺陷是：這種形式?jīng)]現(xiàn)錢的事業(yè)辦不成，同時混淆了所有權(quán)和使用權(quán)的界限，實(shí)質(zhì)上是使用權(quán)者把土地所有權(quán)一并進(jìn)行了出讓，因?yàn)槌鲎尩耐恋囟嗍歉淖兞擞猛竞托再|(zhì)的，而真正的土地所有權(quán)者卻沒得到收益。

　　6入股。即農(nóng)戶將全部或部分承包土地使用權(quán)作價為股份，參與股份制或股份合作制經(jīng)營，以入股的土地使用權(quán)作為分紅依據(jù)，股紅按經(jīng)營效益的高低確定。這種方式目前還在初推階段，其好在風(fēng)險共擔(dān)，有利于企業(yè)、公司與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的相互支持、相互關(guān)心、相互配合、相互促進(jìn)。弊在有可能引發(fā)新的社會問題，如果企業(yè)、公司出現(xiàn)虧損、倒閉，農(nóng)民血本無歸，沒了生活保障，難免不出現(xiàn)社會不穩(wěn)定的情況。因?yàn)檫€有不少農(nóng)民是以土地為生的。

　　二、合理土地流轉(zhuǎn)是發(fā)展現(xiàn)代煙草農(nóng)業(yè)的必然要求

　　1.是促進(jìn)農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移，增加農(nóng)民收入的必然要求?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)的目的就是增加農(nóng)民收入。目前，種地不再是農(nóng)民的唯一生存手段，農(nóng)民大量外出務(wù)工、經(jīng)商。在收入多元化，土地低收入的“斥力”和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)高收入的“吸力”下，農(nóng)民樂意放棄土地經(jīng)營權(quán)，為土地流轉(zhuǎn)提供了條件。通過土地流轉(zhuǎn)，能促進(jìn)農(nóng)業(yè)人口向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化步伐，促進(jìn)農(nóng)民收入的快速提高，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民利益最大化。

　　2.是推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的必然要求?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)的一個突出特征就是產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、規(guī)?；l(fā)展。目前，農(nóng)戶小規(guī)模生產(chǎn)與社會化大市場矛盾日趨尖銳。同一種植區(qū)域內(nèi)甚至同一塊田內(nèi)種植不同的農(nóng)作物品種，難于形成規(guī)模經(jīng)營，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)效益低下。加快土地流轉(zhuǎn)，才能避免農(nóng)作物插花種植，實(shí)現(xiàn)規(guī)模種植，推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

　　4.優(yōu)化農(nóng)業(yè)資源配置，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的必然要求?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)必須用工業(yè)理念來經(jīng)營。工業(yè)化經(jīng)營的核心是合理配置資源，提高集約化程度，以最低成本獲取最大利益。加快土地流轉(zhuǎn)，使土地向業(yè)主集中，可以有效地配置農(nóng)業(yè)資源，實(shí)現(xiàn)優(yōu)化資金配置，增加農(nóng)業(yè)投入，運(yùn)用先進(jìn)技術(shù)，提高科技含量，優(yōu)化人力和土地資源的配置，最大限度地提高農(nóng)業(yè)利用率和產(chǎn)出率。

　　5.增強(qiáng)農(nóng)業(yè)應(yīng)對市場挑戰(zhàn)的必然要求?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)必須建立產(chǎn)供銷、貿(mào)工農(nóng)相結(jié)合的市場機(jī)制。加快土地流轉(zhuǎn)，實(shí)行適度規(guī)模經(jīng)營，才能規(guī)模發(fā)展優(yōu)、新、特、綠農(nóng)產(chǎn)品，才能適應(yīng)市場優(yōu)質(zhì)化、多樣化、特色化的需求，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，從容應(yīng)對市場挑戰(zhàn)。

　　三、土地流轉(zhuǎn)的探索實(shí)踐

　　2008年，熱水鎮(zhèn)營溝村承擔(dān)了現(xiàn)代煙草農(nóng)業(yè)的試點(diǎn)工作，在土地流轉(zhuǎn)方面做了一些嘗試，通過土地流轉(zhuǎn)，全村種煙農(nóng)戶由726戶縮減為76戶，戶均面積由原來的3.9畝增加到38畝,增加近10倍，在土地流轉(zhuǎn)方面呈現(xiàn)以下基本特征：

　　1、聯(lián)合出租式。由牽頭人聯(lián)合土地連片的大多數(shù)農(nóng)戶，根據(jù)經(jīng)營者出具的條件，由農(nóng)戶自愿將連片的土地承包給經(jīng)營者。

　　2、租賃承包式，即農(nóng)戶將自己的土地租賃給他人經(jīng)營。

　　3、大田置換式。因部分農(nóng)戶不愿放棄田地，在規(guī)劃大田連片規(guī)模經(jīng)營的流轉(zhuǎn)中，把不愿放棄種田農(nóng)戶的田塊，與不愿種田的農(nóng)戶的田塊置換，實(shí)現(xiàn)連片規(guī)模經(jīng)營。

　　4、轉(zhuǎn)包承包式。一些農(nóng)戶因外出打工等原因，無力耕作承包土地，自愿將一定期限內(nèi)的承包權(quán)轉(zhuǎn)給他人，由別的農(nóng)戶代耕、代種，主要發(fā)生在農(nóng)戶與農(nóng)戶之間。五是聯(lián)合經(jīng)營式。多個農(nóng)戶相互聯(lián)合，利用自身資金、技術(shù)、信息等優(yōu)勢，組建農(nóng)業(yè)生產(chǎn)聯(lián)合體。

　　為使土地流轉(zhuǎn)進(jìn)一步規(guī)范，根據(jù)實(shí)際情況，制定了一些程序，要求農(nóng)戶自主流轉(zhuǎn)要執(zhí)行3個程序：（1）雙方洽談磋商，認(rèn)定流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)時間、流轉(zhuǎn)價格以及流轉(zhuǎn)收益支付方式等；（2）雙方簽訂書面合同；（3）流轉(zhuǎn)合同分別報送土地發(fā)包方和所在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心存檔。農(nóng)戶委托村集體流轉(zhuǎn)要執(zhí)行5個程序：（1）農(nóng)戶遞交委托申請書；（2）鄉(xiāng)、村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)分別進(jìn)行審核，并將討論結(jié)果在半個月通知委托農(nóng)戶；（3）村集體與委托農(nóng)戶簽訂委托合同，并在半個月內(nèi)將流轉(zhuǎn)農(nóng)戶、地塊等基本情況向村內(nèi)外發(fā)布公告，并上報縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心對外發(fā)布；（4）提交受讓流轉(zhuǎn)土地的規(guī)劃書面申請；（5）召集申請人進(jìn)行磋商，本著互惠互利、公開、公平、合理原則，可以協(xié)商確定流轉(zhuǎn)價格，也可以通過招標(biāo)的辦法確定流轉(zhuǎn)價格，并擬訂流轉(zhuǎn)合同。拋荒耕地流轉(zhuǎn)要執(zhí)行5個程序：（1）摸底，對拋荒耕地進(jìn)行調(diào)查核實(shí)；（2）公示，調(diào)查摸底情況在村務(wù)公開欄、所在村民小組進(jìn)行公示。（3）確認(rèn)，拋荒耕地經(jīng)公示無異議的，由發(fā)包單位發(fā)出書面通知，經(jīng)農(nóng)戶確認(rèn)后收回；（4）終止承包關(guān)系，經(jīng)合法程序收回的土地承包經(jīng)營權(quán)證由原發(fā)證單位辦理注銷手續(xù)，土地承包合同終止手續(xù)由發(fā)包方申請，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心審核后報縣農(nóng)業(yè)主管部門確認(rèn)；（5）流轉(zhuǎn)，收回的拋荒地和農(nóng)戶委托流轉(zhuǎn)的拋荒地，由原發(fā)包方統(tǒng)一組織流轉(zhuǎn)，收回的拋荒地經(jīng)流轉(zhuǎn)所得收入歸村集體所有，委托流轉(zhuǎn)的拋荒地經(jīng)流轉(zhuǎn)所得收入歸承包農(nóng)戶。村無法流轉(zhuǎn)的，應(yīng)及時上報縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道），由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）組織評估、論證、策劃，發(fā)布流轉(zhuǎn)信息，引入農(nóng)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目。

　　四、土地流轉(zhuǎn)探索實(shí)踐中存在的問題

　　1.缺乏推動力。一些村小組組織違背農(nóng)民意愿，強(qiáng)行集中土地，有的借流轉(zhuǎn)名義隨意改變農(nóng)業(yè)用途，侵害了農(nóng)民經(jīng)營自主權(quán)，損害了農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益。當(dāng)前農(nóng)業(yè)正處在結(jié)構(gòu)調(diào)整期，農(nóng)業(yè)市場化程度較低，比較效益仍不高，又缺乏信息、技術(shù)、資金支撐，許多農(nóng)民對市場風(fēng)險缺乏有效的應(yīng)對措施，一些基層干部對土地承包出現(xiàn)的新情況新問題研究不夠，一些村級班子戰(zhàn)斗力不強(qiáng)，土地流轉(zhuǎn)工作缺乏推動力。

　　2.需求不足。由于烤煙生產(chǎn)投資需要量大，農(nóng)作物生長周期長，自然風(fēng)險和市場風(fēng)險較大，投資收益率低。同樣的土地，投資工業(yè)要比農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的比較收益高。即便是農(nóng)民自愿流轉(zhuǎn)土地，也未必有許多專業(yè)化組織和種植大戶來接包土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，尤其是偏遠(yuǎn)山區(qū)，土壤肥力差的，更是少人問津。

　　4.流轉(zhuǎn)尚不規(guī)范。目前不少小組土地流轉(zhuǎn)仍以口頭約定為主，即便簽訂合同也只是簡單協(xié)議，對雙方權(quán)利義務(wù)及違約責(zé)任沒有明確規(guī)定。大多數(shù)流轉(zhuǎn)地沒有登記并進(jìn)行公證，對違規(guī)流轉(zhuǎn)農(nóng)地缺乏相應(yīng)的懲罰措施，流轉(zhuǎn)地價的評定缺乏科學(xué)合理的標(biāo)準(zhǔn)，一旦出現(xiàn)糾紛無法追究責(zé)任。

　　五、對土地流轉(zhuǎn)的對策與建議

　　1.規(guī)范運(yùn)作，確保有序流轉(zhuǎn)。一是認(rèn)真研究農(nóng)地流轉(zhuǎn)方面的法律法規(guī)，科學(xué)界定土地產(chǎn)權(quán)歸屬、交易方式與流轉(zhuǎn)程序，保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)。二是建立健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同制度、交易登記制度、公證制度、糾紛仲裁制度，明確流轉(zhuǎn)雙方權(quán)利義務(wù)，協(xié)調(diào)化解土地流轉(zhuǎn)糾紛，規(guī)范流轉(zhuǎn)程序。三是完善土地價格評估制度和土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償制度。在兼顧集體、農(nóng)戶和承包者利益的前提下，科學(xué)合理地確定土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和利益分配比例。四是積極落實(shí)《土地承包法》，堅(jiān)持土地承包三十年不變的政策，促使農(nóng)村耕地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化、長期化，為順利實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)奠定法理基礎(chǔ)。

　　2.建立符合市場經(jīng)濟(jì)要求的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。一要探索建立土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制。允許農(nóng)村土地在一定范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，并通過市場機(jī)制形成合理的土地流轉(zhuǎn)價格，培育和發(fā)展各種類型的為土地流轉(zhuǎn)提供服務(wù)的中介組織。二要建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險保障金制度。土地流轉(zhuǎn)合同簽訂后，經(jīng)營業(yè)主每年應(yīng)交納一定數(shù)量的風(fēng)險保證金，如合同到期無糾紛發(fā)生，風(fēng)險保證金如數(shù)退還。三要積極探索土地股份合作制。按照“明確所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、搞活經(jīng)營權(quán)”的原則，在有條件的村組組建生產(chǎn)企業(yè)，以土地承包權(quán)入股的方式，組織開展土地股份合作制的試點(diǎn)探索工作，在試點(diǎn)成功的基礎(chǔ)上逐步推開。

　　3.加強(qiáng)服務(wù)體系建設(shè)。一要做好籌資服務(wù)。建議政府通過減稅貼息的辦法，激勵銀行和各種融投資機(jī)構(gòu)簡化貸款手續(xù)，積極為農(nóng)村種養(yǎng)大戶、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)發(fā)放貸款，確保租賃經(jīng)營流轉(zhuǎn)農(nóng)地所需資金。二要做好信息服務(wù)。在電視、網(wǎng)絡(luò)、廣播、報刊等各種媒體上開辟信息專欄，發(fā)布農(nóng)村流轉(zhuǎn)地租賃信息，提供流轉(zhuǎn)地投資方向與市場分析，引導(dǎo)涉農(nóng)組織、種植大戶順利接包土地。三要抓好技術(shù)服務(wù)。大力推廣先進(jìn)實(shí)用技術(shù)，積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，幫助流轉(zhuǎn)地經(jīng)營者解決技術(shù)難題，提高流轉(zhuǎn)地經(jīng)營效益。

　　4.優(yōu)化外部環(huán)境。一是建立多層次的農(nóng)村保障體系，包括發(fā)展農(nóng)村社會保險、社會救濟(jì)、社會福利、優(yōu)撫安置、社會互助，發(fā)展和完善農(nóng)村合作醫(yī)療制度等，逐步弱化土地的福利和社會保險功能，為土地轉(zhuǎn)出者解決后顧之憂。二是政府要對土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行宏觀調(diào)控。完善產(chǎn)權(quán)登記制度，建立科學(xué)的農(nóng)地資產(chǎn)評估體系，合理評價農(nóng)村土地價值，逐漸形成城鄉(xiāng)地政一體化的管理。三是要建立約束政府行為過度干預(yù)的機(jī)制。準(zhǔn)確定位政府在推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)中的角色，監(jiān)控土地供需總量的動態(tài)平衡，而不是運(yùn)用行政手段去調(diào)整土地資源，與民爭利。四是加強(qiáng)宣傳，使農(nóng)民了解有關(guān)政策法規(guī)，使土地流轉(zhuǎn)由自發(fā)逐步轉(zhuǎn)向自覺。

　　5.保障農(nóng)民權(quán)益。土地流轉(zhuǎn)要以農(nóng)民自愿為前提，堅(jiān)持以農(nóng)用為主，以保護(hù)農(nóng)民權(quán)益、促進(jìn)農(nóng)民增收為目標(biāo)，堅(jiān)決反對各種名目的違背農(nóng)民意愿的圈地開發(fā)和反租倒包行為。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)用地，要盡量采用租賃或入股經(jīng)營的方式，盡可能為農(nóng)民提供穩(wěn)定的收入來源。在30年承包期內(nèi)，除非農(nóng)民主動放棄土地承包權(quán)，任何組織或個人都不得通過任何手段使農(nóng)民失去承包的土地（國家需要征用除外）。