?。壅輽C(jī)構(gòu)編制實(shí)名制是機(jī)構(gòu)編制管理的一種手段，同時(shí)也是社會主義市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的多種因素綜合作用的產(chǎn)物。它的產(chǎn)生最根本的原因是時(shí)代背景的改變、編制與實(shí)有人員不符、行政成本的增加以及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的客觀需求。推行機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制有其積極的現(xiàn)實(shí)意義，同時(shí)也存在一系列亟待解決的問題。要使其適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的環(huán)境，必須要拓展思維，多角度深層次，探索完善這一管理模式。

　　［關(guān)鍵詞］機(jī)構(gòu)編制；實(shí)名制；理性認(rèn)識；對策建議

　　機(jī)構(gòu)編制工作的基本任務(wù)，實(shí)際上就是研究和處理上層建筑與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的問題，在一定層面上解決不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的矛盾，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。在經(jīng)濟(jì)和社會快速轉(zhuǎn)型、全面建設(shè)小康社會的新時(shí)期，機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制應(yīng)時(shí)而生，為規(guī)范機(jī)構(gòu)編制管理拓展了新的視野。我們肯定它存在的積極意義，同時(shí)也有必要理性的思考和完善這一新的管理模式。

　　一、對機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制的理性認(rèn)識

　　機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制的產(chǎn)生，是經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型的必然結(jié)果，也是機(jī)構(gòu)編制管理的客觀需求。機(jī)構(gòu)編制管理工作是行政管理的一個(gè)重要組成部分，因此，機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制的興起，是與政府行政管理體制改革密不可分的。

　?。ㄒ唬?shí)名制興起的時(shí)代背景

　　1、行政管理體制的改變。社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制是一個(gè)分散而高效的社會結(jié)構(gòu)，它要求一套完整而系統(tǒng)的政府構(gòu)架與之密切配合。政府是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的締造者和推動者。政府作為社會結(jié)構(gòu)的有機(jī)組成部分，是與市場經(jīng)濟(jì)體制相輔相成而不能獨(dú)立存在的。也就是說，政府結(jié)構(gòu)、功能、運(yùn)行均受市場經(jīng)濟(jì)體制的制約與影響。機(jī)構(gòu)編制管理是政府行政管理的重要組成部分，它同政府一樣也必須實(shí)現(xiàn)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制到市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型：一是要完成角色轉(zhuǎn)變，努力適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在需求；二是要隨市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐步轉(zhuǎn)變管理思維，使之與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)。

　　2、編制與實(shí)有人員不相符。市場經(jīng)濟(jì)體制下，政府財(cái)政、人事制度的漸進(jìn)改革，地方政府逐漸掌握了一定程度的財(cái)政權(quán)、人事權(quán)，因此在核定的機(jī)構(gòu)編制之外有了自控的空間——地方財(cái)政編制出現(xiàn)。地方政府為了完成政策性安置任務(wù)、緩解就業(yè)壓力、推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，不得不行使自控權(quán)，因而造成機(jī)關(guān)、事業(yè)單位超編、混編、混崗、超領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、底數(shù)不清等問題隨之衍生。

　　3、行政成本不斷增加。政府運(yùn)行既有經(jīng)濟(jì)成本，又有管理成本，還有政治成本。經(jīng)濟(jì)成本具體表現(xiàn)為政府運(yùn)行過程中的物質(zhì)耗費(fèi)。經(jīng)濟(jì)成本的高漲形成財(cái)政壓力甚至是負(fù)擔(dān)，使政府無法把大量財(cái)政收入真正用于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事，造成各部門職能交叉，政出多門，甚而出現(xiàn)推諉扯皮現(xiàn)象，公眾不滿情緒高漲，給社會穩(wěn)定造成一定的政治風(fēng)險(xiǎn)。這種內(nèi)部損耗帶來了無形的效率損失。正是由于經(jīng)濟(jì)成本、管理成本、政治成本的不斷增加，政府被迫，從控制實(shí)有人員膨脹上著手，以期減緩壓力，提高效率，降低行政成本。

　　4、強(qiáng)化政府職能的客觀需求。機(jī)構(gòu)編制管理是政府管理的重要組成部分，理順機(jī)構(gòu)編制管理是深化行政管理體制改革、強(qiáng)化政府職能的重要一環(huán)。機(jī)構(gòu)編制管理遵循著決策、執(zhí)行、監(jiān)督這一流程。就機(jī)構(gòu)編制管理本身卻只重決策一環(huán)，而不重視執(zhí)行與監(jiān)督環(huán)節(jié)，這就造成了在執(zhí)行與監(jiān)督環(huán)節(jié)出現(xiàn)空檔，以至出現(xiàn)超編、混編、吃“空餉”、底數(shù)不清等問題。機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制實(shí)質(zhì)上就是“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”環(huán)節(jié)的紐帶，它調(diào)控著機(jī)構(gòu)編制管理流程的起點(diǎn)和終點(diǎn)，使機(jī)構(gòu)編制管理由被動變?yōu)橹鲃印?/P>

　?。ǘ?shí)施機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制的現(xiàn)實(shí)意義

　　從宏觀上看，機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制是機(jī)構(gòu)編制管理的一種方法，目的是為了控制機(jī)構(gòu)、編制和實(shí)有人員膨脹、落實(shí)機(jī)構(gòu)編制管理方針政策。操作中，它必須以部門協(xié)調(diào)配合為前提，以《機(jī)構(gòu)編制管理證（卡）》為載體，以編制核準(zhǔn)為基本內(nèi)容，將審批的機(jī)構(gòu)、編制和實(shí)有機(jī)構(gòu)、人員對應(yīng)起來。從機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制的功用來論，主要有以下幾方面現(xiàn)實(shí)意義：

　　1、有利于人事共管。市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，財(cái)政、人事體制的改革，地方有了更多的自主權(quán)，而這種自主權(quán)又很難正當(dāng)調(diào)控，使得編制數(shù)與實(shí)有人數(shù)常常無法一一對應(yīng)，在崗不在編人員、編外人員、混編人員不同程度地涌現(xiàn)。機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制的出現(xiàn)，就是因應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)條件下實(shí)有人員大于經(jīng)審批的編制數(shù)額現(xiàn)象，把單純地管人和管事形成一個(gè)整體，從而實(shí)現(xiàn)人事共管。

　　2、有利于整合條塊分割管理?，F(xiàn)實(shí)中的機(jī)構(gòu)編制管理諸環(huán)節(jié)實(shí)質(zhì)上是由多個(gè)部門分別行使的。機(jī)構(gòu)編制部門負(fù)責(zé)審批機(jī)構(gòu)的設(shè)置和編制的數(shù)額，組織、人事等部門負(fù)責(zé)錄用、調(diào)配、安置人員并審批人員工資，財(cái)政部門負(fù)責(zé)編制部門預(yù)算、核撥或核減工資，勞動和社會保障部門負(fù)責(zé)辦理社會保障手續(xù)，紀(jì)檢、監(jiān)察、機(jī)構(gòu)編制部門共同負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查違反機(jī)構(gòu)編制紀(jì)律的行為。各部門之間有明確的職能界定和權(quán)力劃分，機(jī)構(gòu)編制部門無權(quán)干涉組織、人事、財(cái)政等部門的具體業(yè)務(wù)。同時(shí)，市場經(jīng)濟(jì)條件下，財(cái)政、人事體制的改革導(dǎo)致各地、各部門在財(cái)政和人員管理方面有了一定的自主選擇權(quán)，這給機(jī)構(gòu)、實(shí)有人員大于經(jīng)審批的機(jī)構(gòu)、編制創(chuàng)造了可能。機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制的功用，就是把由組織編制人事財(cái)政等部門共同完成的機(jī)構(gòu)編制管理的“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”等環(huán)節(jié)串聯(lián)起來，將多部門的割據(jù)式管理職能整合。

　　二、實(shí)名制管理存在的不足與難點(diǎn)

　　針對機(jī)構(gòu)編制管理過程中出現(xiàn)的超編、超領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、混編、混崗、吃“空餉”、底數(shù)不清等問題，各地因地制宜采取了諸如《機(jī)構(gòu)編制管理手冊》、《機(jī)構(gòu)編制管理證〈卡〉》等模式。這些管理模式的共同點(diǎn)，就是明確并規(guī)范了人員入編、出編、編制變更等具體流程，建立相關(guān)部門之間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，層層把關(guān)，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制審批后的日常監(jiān)管等，總體上看，這些先期探索為機(jī)構(gòu)編制工作轉(zhuǎn)型開辟了新視野，奠定了良好基礎(chǔ)。但是，機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制也不可避免地存在一些不盡如人意之處。

　　一是難控超編人員。對超編人員進(jìn)行清理、規(guī)范是必要的，但是，不能簡單地一刀切予以全部清除，而是要理性對待。實(shí)施機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制的目的在于，將機(jī)構(gòu)、人員與經(jīng)審批的機(jī)構(gòu)、編制一一對應(yīng)起來，以節(jié)約財(cái)政開支，降低行政成本，但從嚴(yán)格意義上說，機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制實(shí)際上對超編人員沒有多少約束力，因?yàn)槌幦藛T實(shí)質(zhì)上大都進(jìn)入財(cái)政工資統(tǒng)發(fā)程序，確定為超編并未更改這種程序。這是實(shí)施機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制過程中亟需解決的新問題。

　　二是視角單一，容易落入傳統(tǒng)思維定式。機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制的制度安排，主要是通過程序設(shè)計(jì)和管理流程變化控制機(jī)構(gòu)、編制和實(shí)有人員的不合理增長態(tài)勢。在很大程度上，實(shí)施機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制的目的在于控制機(jī)構(gòu)編制膨脹，減輕國家財(cái)政壓力，降低行政成本。這一目標(biāo)定位——精簡、控制，與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和高度集權(quán)體制下的機(jī)構(gòu)編制管理一脈相承，沒有跳出就機(jī)構(gòu)論機(jī)構(gòu)、就編制論編制的傳統(tǒng)思維定式。這與我們建設(shè)服務(wù)型政府、法治政府、責(zé)任政府、效能政府的現(xiàn)實(shí)需求存在一定差距。而僅僅就是精簡、控制，而不拓展和深化機(jī)構(gòu)編制管理的領(lǐng)域，是不能滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要的。

　　三是不能與科學(xué)配置執(zhí)政資源相一致。機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制是對已審批的機(jī)構(gòu)、編制和實(shí)有人員進(jìn)行嚴(yán)格控制和規(guī)范管理，并不涉及審批行為本身。但是，隨著經(jīng)濟(jì)、社會的快速發(fā)展步伐，現(xiàn)實(shí)已不再滿足于嚴(yán)格控制和規(guī)范管理，而是呼喚機(jī)構(gòu)編制管理能科學(xué)配置執(zhí)政資源。這就牽涉到如何明晰政府各部門的職能，怎樣界定部門相互之間的責(zé)任、權(quán)力和利益，如何科學(xué)、合理地確定不同地區(qū)和部門的編制總量、結(jié)構(gòu)，如何隨經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r實(shí)行動態(tài)調(diào)控等等。機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制的重點(diǎn)是在嚴(yán)格控制和規(guī)范管理上，而不是積極改造機(jī)構(gòu)編制審批的源頭。機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制是一項(xiàng)基礎(chǔ)工程，但如果僅僅滿足于基礎(chǔ)的構(gòu)建而忽略質(zhì)的提升，終究無法與市場經(jīng)濟(jì)條件下的管理環(huán)境相協(xié)調(diào)。

　　三、對策及建議

　　實(shí)施機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制，是為了努力適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)條件下機(jī)構(gòu)編制管理面臨的新情況和新形勢。它通過構(gòu)建一個(gè)新的協(xié)作機(jī)制，為整個(gè)體制轉(zhuǎn)換奠定了基礎(chǔ)。實(shí)名制的根本目的在于管住現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)、編制和人員按既定規(guī)則運(yùn)行，還沒有將著眼點(diǎn)放在執(zhí)政資源的科學(xué)配置上。因此，要完善這一管理模式，使之與市場經(jīng)濟(jì)條件下的管理環(huán)境相一致我們還得慎重思考，要跳出就機(jī)構(gòu)論機(jī)構(gòu)就編制論編制的思維定式，要建立系統(tǒng)、協(xié)調(diào)、制約等機(jī)制，以確保這一管理模式的正常運(yùn)行。

　　一是要建立一套系統(tǒng)、權(quán)威、完善的規(guī)則體系。傳統(tǒng)的機(jī)構(gòu)管理模式，缺乏一套成熟完善的制度。因此，機(jī)構(gòu)編制管理多數(shù)情況下是以經(jīng)驗(yàn)管理為主向的。要實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)編制的科學(xué)化管理，就是要建立一套系統(tǒng)、權(quán)威、完善的規(guī)則體系，確保編制管理有法可依，有制可循。首先，把“編制就是法律”現(xiàn)實(shí)化，使機(jī)構(gòu)編制管理走出人治的困境，走上依法管理、依制運(yùn)行的軌道?！兜胤礁骷壢嗣裾畽C(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》的出臺，解決了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的根本性問題；其次，要向標(biāo)準(zhǔn)管理轉(zhuǎn)變，根據(jù)部門職責(zé)、法定權(quán)限、工作方式等規(guī)定，抽象、提煉出核定機(jī)構(gòu)、編制的客觀要素，使機(jī)構(gòu)、編制配備有確定的、量化的標(biāo)準(zhǔn)可供參考。第三，要盡快建立一套科學(xué)系統(tǒng)的績效評估標(biāo)準(zhǔn)，考核“三定”內(nèi)容是否落到實(shí)處，機(jī)構(gòu)內(nèi)部、機(jī)構(gòu)彼此之間是否協(xié)調(diào)，人力資源是否發(fā)揮了最大效用等?？偠灾?，就是要以科學(xué)化的手段推動機(jī)構(gòu)編制管理從無形向有形轉(zhuǎn)變，從主觀判定向客觀判斷轉(zhuǎn)變。

　　二是要完善職能部門協(xié)調(diào)機(jī)制。要發(fā)揮機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制的紐帶作用，必須要合理地處理機(jī)構(gòu)編制管理“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”環(huán)節(jié)所涉及的職能部門之間關(guān)系，做到分而不散，合而不亂。職能部門之間要達(dá)成共識，要將機(jī)構(gòu)編制管理作為一個(gè)系統(tǒng)對待，不能將“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”等環(huán)節(jié)剝離開來。從超編、混編、混崗、吃“空餉”、底數(shù)不清等現(xiàn)象產(chǎn)生的原因來看，主要是“執(zhí)行和監(jiān)督”環(huán)節(jié)弱化出問題，因此完善職能部門的協(xié)調(diào)機(jī)制是確保機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理的首要前提，也是機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制能否有促進(jìn)機(jī)構(gòu)編制管理工作的根本保證?，F(xiàn)實(shí)的機(jī)構(gòu)編制決策環(huán)節(jié)，實(shí)質(zhì)上已置于一個(gè)綜合議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——編委會，因此作機(jī)構(gòu)編制決策機(jī)構(gòu)不能將“決策”這一起點(diǎn)視為終點(diǎn)，合理調(diào)控組織、人事、財(cái)政、紀(jì)檢等部門關(guān)系，減少權(quán)力沖突，充分發(fā)揮各部門職能作用，使各職能部門既相應(yīng)獨(dú)立，又互相兼顧，彼此合作。

　　要構(gòu)建切實(shí)可行的制約機(jī)制，我們既要遵從機(jī)構(gòu)編制管理環(huán)節(jié)，同時(shí)又要跳出環(huán)節(jié)之外。從環(huán)節(jié)入手，首先要注意財(cái)政預(yù)算與機(jī)構(gòu)編制總量機(jī)構(gòu)編制管理控制相結(jié)合，將財(cái)政預(yù)算與審批核定的編制總量對應(yīng)起來，以消除編制與實(shí)有人員脫節(jié)而造成的損耗；其次要實(shí)行考核機(jī)制與人事共管的分流機(jī)制相結(jié)合，將那些不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)崗位的人員科學(xué)合理地分流出去，以緩解超編等現(xiàn)象造成的財(cái)政壓力。從環(huán)節(jié)之外思考構(gòu)建制約機(jī)制，最根本的一點(diǎn)就是要強(qiáng)化“編制就是法律”的理念，實(shí)現(xiàn)控制超編混編等現(xiàn)象步入從人治到法治的健康軌道。

　　機(jī)構(gòu)編制管理是一個(gè)循環(huán)往復(fù)的動態(tài)過程。市場經(jīng)濟(jì)背景下，管理環(huán)境和管理對象始終處于不確定性狀態(tài)，只有采取動態(tài)的循環(huán)往復(fù)式管理，使科學(xué)管理行為滲透到機(jī)構(gòu)編制工作的每一個(gè)細(xì)小環(huán)節(jié)，才有可能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。從總體上看，機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理雖然力圖將管理的過程從一而終，但其自身的能力和資源有限，需要組織、人事、財(cái)政、勞動和社會保障等相關(guān)部門支持與配合才能完成整個(gè)管理過程。它亟需在相關(guān)部門之間真正構(gòu)建一個(gè)協(xié)調(diào)配合、資源共享的動態(tài)科學(xué)管理機(jī)制，同時(shí)機(jī)構(gòu)編制系統(tǒng)內(nèi)部也需要建立并完善一套包含申請、審批、核準(zhǔn)、公示、督查、處理、反饋等順次遞進(jìn)的管理流程，這需要我們更理性的思考和創(chuàng)新實(shí)名制管理等能適應(yīng)新形勢下的高端科學(xué)管理模式。