規(guī)劃建設(shè)管理是城區(qū)管理中最重要的工作之一。改革開放以來，xx城區(qū)規(guī)劃建設(shè)管理工作取得了顯著成效，但也存在諸多遺憾。為了不斷提高城區(qū)規(guī)劃建設(shè)管理水平,改善城區(qū)環(huán)境，塑造良好的城市形象，區(qū)政協(xié)城環(huán)委對城區(qū)規(guī)劃建設(shè)管理狀況進(jìn)行了精心調(diào)研。

　　一、xx城區(qū)規(guī)劃建設(shè)管理的歷史與現(xiàn)狀

　?。ㄒ唬﹛x城區(qū)規(guī)劃建設(shè)管理體制

　　1、規(guī)劃管理體制。

　?。?）規(guī)劃編制。1980年時，兩路鎮(zhèn)、龍溪鎮(zhèn)城市建設(shè)總體規(guī)劃由江北縣人民政府編制。1985年起，這兩個鎮(zhèn)的城市建設(shè)總體規(guī)劃由xx市規(guī)劃局與江北縣人民政府共同編制。從1992年兩路城南開發(fā)開始，各開發(fā)園區(qū)、新城管委會分別編制其轄區(qū)內(nèi)的開發(fā)建設(shè)規(guī)劃。

　?。?）規(guī)劃管理。xx城區(qū)規(guī)劃管理經(jīng)歷了三個時期。

　　縣管時期。1955年至1980年，xx城鎮(zhèn)規(guī)劃工作由江北縣計劃建設(shè)委員會管理。1980年成立江北縣城建局后，由其所屬的城建股具體管理。1985年城鄉(xiāng)建委成立時設(shè)規(guī)劃科，按照批準(zhǔn)的城市總體規(guī)劃、片區(qū)規(guī)劃、地塊規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃，對建設(shè)活動實施規(guī)劃管理，城區(qū)規(guī)劃管理工作逐漸加強(qiáng)。

　　市縣共管時期。1990年，江北縣建委與xx市規(guī)劃局聯(lián)合成立龍溪鎮(zhèn)規(guī)劃辦公室，共同實施在龍溪地區(qū)的規(guī)劃管理工作，兩路城區(qū)建設(shè)規(guī)劃仍由江北縣管理。2001年成立xx市xx區(qū)規(guī)劃分局，城區(qū)建設(shè)部份規(guī)劃職能從區(qū)建委轉(zhuǎn)移出來，由區(qū)規(guī)劃分局負(fù)責(zé)龍溪地區(qū)的規(guī)劃管理工作。

　　市管時期。從2003年起，xx市規(guī)劃局不再委托xx區(qū)管理規(guī)劃工作，由xx區(qū)規(guī)劃分局對城鄉(xiāng)規(guī)劃進(jìn)行一體化管理。

　?。?）規(guī)劃審批。xx城區(qū)建設(shè)規(guī)劃實行集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的分級管理體制。從2001年起，兩路鎮(zhèn)、龍溪鎮(zhèn)城市建設(shè)規(guī)劃、xx區(qū)城市建設(shè)總體規(guī)劃，須經(jīng)區(qū)人民政府同意，區(qū)人大常委會決定后上報xx市人民政府批準(zhǔn)。2003年，為了把好全區(qū)規(guī)劃建設(shè)審查關(guān)，區(qū)委、區(qū)政府成立了xx規(guī)劃建設(shè)委員會，由區(qū)委書記任規(guī)委會主任，在區(qū)人大和區(qū)政府決策之前進(jìn)行審查把關(guān)。各開發(fā)建設(shè)主體的局部規(guī)劃由區(qū)規(guī)劃部門、區(qū)規(guī)劃委員會、區(qū)人大、區(qū)政府逐級審議或批準(zhǔn)后才能實施。

　　2、建設(shè)管理體制。1980年前，建設(shè)管理工作歸江北縣計建委。1980年成立江北縣城建局管理建設(shè)工作，歸計建委領(lǐng)導(dǎo)。1984年成立江北縣城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)局，管理職能大幅增加。1985年成立江北縣城鄉(xiāng)建設(shè)委員會。2001年將xx區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)委員會更名為xx區(qū)建設(shè)委員會。目前，區(qū)建委的主要職能是負(fù)責(zé)建筑管理、開發(fā)企業(yè)管理、城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施及配套建設(shè)、建設(shè)工程招投標(biāo)、城鎮(zhèn)園林綠化建設(shè)管理、小城鎮(zhèn)建設(shè)、施工許可審批、初設(shè)審批、勘察市場監(jiān)管、建設(shè)市場秩序規(guī)范、城市建設(shè)配套費征收、建設(shè)工程質(zhì)量安全監(jiān)管、建設(shè)工程專業(yè)技術(shù)人員培訓(xùn)及城建檔案管理等工作。2007年分別成立了區(qū)屬國有投資公司—―港投公司和建龍公司，分別負(fù)責(zé)兩路地區(qū)和龍溪地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施的融資和項目建設(shè)，區(qū)建委不再直接從事城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)，只負(fù)責(zé)指導(dǎo)和監(jiān)督各園區(qū)、公司等實施主體的建設(shè)工作。

　?。ǘ﹛x城區(qū)規(guī)劃建設(shè)管理職能運行狀況

　　1、行政審批管理現(xiàn)狀。上世紀(jì)60年代，規(guī)劃建設(shè)行政審批尚未誕生。從70年代開始，規(guī)劃建設(shè)管理逐步實施行政審批。在xx開發(fā)建設(shè)早中期的行政審批中，有建設(shè)工程，選址意見通知書等22項建設(shè)行政審批項目。在整個行政報建流程中，共需提供各種資料1000余項，其中多數(shù)為重復(fù)提供，企業(yè)負(fù)擔(dān)重，行政審批效率低下。2000年后，區(qū)建委不斷調(diào)整和改革行政審批和制度，使用“xx市xx區(qū)建委行政管理信息化平臺”軟件,將諸多審批項目進(jìn)行整合，減少為建設(shè)工程初步設(shè)計審批等8項。

　　《國家城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布實施前，無論是劃撥用地還是出讓用地都必須辦理選址意見書、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證等相關(guān)規(guī)劃行政許可手續(xù)?！秶页青l(xiāng)規(guī)劃法》頒布實施后，以劃撥方式獲得國有土地使用權(quán)的建設(shè)項目要向規(guī)劃部門申請選址意見，經(jīng)核準(zhǔn)備案后申請辦理建設(shè)用地規(guī)劃許可證；以出讓方式獲得國有土地使用權(quán)的建設(shè)項目，規(guī)劃部門則直接辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證。

　　2、行政執(zhí)法管理。規(guī)劃行政執(zhí)法只對行政區(qū)劃范圍內(nèi)的行政審批程序的合法性進(jìn)行審查，并對違章建筑物進(jìn)行認(rèn)定。自2001年開展規(guī)劃行政執(zhí)法活動以來，基本沒有違規(guī)項目開工建設(shè)。建設(shè)執(zhí)法主要針對建筑施工安全管理、無證施工、無資質(zhì)或超資質(zhì)施工等違法違規(guī)行為，轉(zhuǎn)包、掛靠、違法分包、簽訂陰陽合同、不履行監(jiān)理職責(zé)等違法違規(guī)行為進(jìn)行查處。區(qū)建委在1995年成立建筑執(zhí)法隊以來，逐步建立了比較完善的行政執(zhí)法程序和行政執(zhí)法責(zé)任制度。

　?。ㄈ﹛x城區(qū)發(fā)展定位演變

　　1、龍溪城區(qū)發(fā)展的定位。龍溪地區(qū)現(xiàn)在建成區(qū)面積為16.19平方公里。龍溪城區(qū)與xx城市中心區(qū)緊密相連，主要承擔(dān)市級商貿(mào)、行政、居住功能，也是未來市級行政中心。將龍溪城區(qū)的發(fā)展定位為xx主城區(qū)的汽車銷售城、美食娛樂城、商貿(mào)流通城、高檔住宅城。

　　2、兩路城區(qū)發(fā)展的功能定位及規(guī)劃。1992年的兩路城市建設(shè)總體規(guī)劃，將城市性質(zhì)界定為“xx的航空門戶，江北縣政治經(jīng)濟(jì)文化中心，集商貿(mào)、會議、旅游為一體的衛(wèi)生城、花園城、旅游城、會議城。2006年，兩路城區(qū)規(guī)劃范圍包括雙龍湖街道、雙鳳橋街道、回興街道、悅來街道、木耳鎮(zhèn)、原王家、石坪鎮(zhèn)。規(guī)劃兩路城區(qū)的主要功能是：現(xiàn)代制造業(yè)基地、xx現(xiàn)代服務(wù)業(yè)基地、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基地和最佳生態(tài)環(huán)境宜居區(qū)、都市風(fēng)貌展示區(qū)。

　　（四）xx城區(qū)規(guī)劃建設(shè)現(xiàn)狀

　　1、xx城區(qū)板塊規(guī)劃編制及建設(shè)狀況。xx城區(qū)的控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制基本實現(xiàn)全覆蓋。開展了城市形象設(shè)計工作，編制了《xx空港新城城市設(shè)計》和《xx龍溪地區(qū)及重點地段城市設(shè)計》。目前正在開展兩路“空港廣場”，及老龍溪鎮(zhèn)區(qū)域舊城改造策劃。兩路及周邊地區(qū)交通建設(shè)規(guī)劃方案已通過評審。對城區(qū)教育設(shè)施、環(huán)衛(wèi)設(shè)施、市政排水系統(tǒng)、加油加氣站、消防站等設(shè)施的位置和數(shù)量做了合理規(guī)劃。

　　2008年xx城區(qū)建成區(qū)（不含北部新區(qū)）總面積48.6平方公里。其中兩路城區(qū)面積由1985年0.5平方公里擴(kuò)張為現(xiàn)在的31.6平方公里，龍溪在一片農(nóng)田上崛起一座16.

　　8平方公里的現(xiàn)代化新城。客觀地看，xx城區(qū)整體規(guī)劃建設(shè)水平處于較低檔次。

　　2、城市功能規(guī)劃與建設(shè)現(xiàn)狀。xx城區(qū)現(xiàn)有城市道路210余公里，人均道路面積達(dá)12平方米以上。xx第二長途電信樞紐工程已投入使用。城區(qū)配套有文化館、圖書館、體育館、博物館、醫(yī)院、學(xué)校、社區(qū)服務(wù)中心等一批檔次較高的公益設(shè)施?；九浣ㄋ?、電、氣、道路、公廁、路燈、垃圾場、橋等基礎(chǔ)設(shè)施。xx區(qū)共規(guī)劃建成小游園11個。截止2007年底，建成區(qū)綠地率達(dá)38.2%，綠化覆蓋率達(dá)42.2%，人均公園綠地面積達(dá)13.3平方米，城市中心區(qū)人均公園綠地面積達(dá)10平方米。道路綠化普及率100%，達(dá)標(biāo)率90%，干道綠地率大于25%。2007年底成功創(chuàng)建國家園林城區(qū)。

　　二、城區(qū)規(guī)劃建設(shè)管理中的主要問題

　?。ㄒ唬┮?guī)劃建設(shè)的監(jiān)管機(jī)制不夠完善

　　1、規(guī)劃管理網(wǎng)絡(luò)不健全。各鎮(zhèn)街無相應(yīng)人員編制，由市規(guī)劃局、區(qū)規(guī)劃分局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃辦構(gòu)建的三級規(guī)劃管理網(wǎng)絡(luò)還難以真正向鎮(zhèn)街延伸。規(guī)劃管理缺位，導(dǎo)致一些地區(qū)違法違規(guī)建設(shè)現(xiàn)象大量存在。

　　2、規(guī)劃編制審批監(jiān)管缺位。市政府及市規(guī)劃局、區(qū)人大、區(qū)政府、區(qū)規(guī)劃委會和區(qū)規(guī)劃分局等規(guī)劃編制審批機(jī)關(guān)，對各類規(guī)劃幾乎是一審了之或一批了之，沒有相應(yīng)監(jiān)管規(guī)范和查處機(jī)制，從而助長了以權(quán)破規(guī)，以情亂規(guī)歪風(fēng)。

　　3、未建立起有效的民主監(jiān)管機(jī)制。區(qū)政協(xié)、各民主黨派和人民群眾對規(guī)劃實施的監(jiān)督，由于缺乏法律依椐和監(jiān)督權(quán)威而顯得蒼白無力。

　?。ǘ┮?guī)劃建設(shè)的法律規(guī)劃體系不夠健全

　　1、與新的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》配套的xx市地方性城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)還不完善。

　　2、現(xiàn)有規(guī)劃管理法規(guī)對違法違規(guī)建設(shè)的處罰偏軟。開發(fā)商可以從違法違規(guī)建設(shè)中攫取巨額利潤，現(xiàn)行法規(guī)難以起到有效遏制開發(fā)商違法建設(shè)行為的作用。

　?。ㄈ┮?guī)劃實施缺乏科學(xué)性和權(quán)威性

　　1、城區(qū)建設(shè)規(guī)劃不夠科學(xué)。從總體來看，xx城區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略定位缺乏前瞻性；規(guī)劃方案缺乏大氣勢；規(guī)劃設(shè)計缺乏地方特色和風(fēng)格；對產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、房地產(chǎn)規(guī)劃，市政基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，公共事業(yè)設(shè)施規(guī)劃，政權(quán)建設(shè)設(shè)施規(guī)劃等缺乏統(tǒng)籌，普遍存在重大漏項。

　　2、城區(qū)規(guī)劃沒有權(quán)威性。一屆班子一套規(guī)劃，換一個人就改一次規(guī)劃，一年可以調(diào)整幾次規(guī)劃，甚至領(lǐng)導(dǎo)一個電話也可以撼動一個規(guī)劃。此外，規(guī)劃執(zhí)行單位也往往從某種利益出發(fā)，常常自亂規(guī)劃。有的開發(fā)商由于追求利益最大化，千方百計地沖破規(guī)劃。

　　（四）城區(qū)規(guī)劃建設(shè)資金投入不足

　　1、整體規(guī)劃經(jīng)費嚴(yán)重不足。對規(guī)劃是第二財政缺少認(rèn)識，政府舍不得花錢搞規(guī)劃。每年區(qū)財政只是按照規(guī)劃部門的申請從財政中安排經(jīng)費用于規(guī)劃，并沒有規(guī)定安排財政收入的一定比例作為全區(qū)的規(guī)劃費用。以2007年為例，規(guī)劃經(jīng)費只有209萬元，在區(qū)級財政收入中可以是忽略不計。

　　2、xx城區(qū)市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)欠帳多，區(qū)財政每年只有8%資金用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。加之市場化運作程度不高，城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和舊城改造資金缺口大，學(xué)校、醫(yī)院、文化體育場所項目缺錢上馬，導(dǎo)致城市功能不完善。

　?。ㄎ澹┏鞘薪ㄔO(shè)品味不高

　　城市形態(tài)塑造不精，環(huán)境品質(zhì)有待提升。xx是xx國際空港所在地。在規(guī)劃設(shè)計手法上應(yīng)與其它地區(qū)城鎮(zhèn)明顯不同。但是，在建設(shè)過程中，由于缺乏高品質(zhì)的城市設(shè)計來控制和引導(dǎo)，城區(qū)建筑物格調(diào)單一低俗，公園游園文化底蘊不足，雕塑小品沒有精品，城區(qū)風(fēng)貌特色嚴(yán)重喪失。城市的整體感覺就是一座鋼筋混凝土森林，城市開敞空間嚴(yán)重不足，豎向景觀給人以壓抑的感覺，街頭戶外廣告設(shè)置混亂，整體形象不佳，離空港國際新城的城市品質(zhì)差距較大。

　　三、加強(qiáng)城區(qū)規(guī)劃建設(shè)管理工作的建議

　　（一）規(guī)范規(guī)劃管理，嚴(yán)格規(guī)劃監(jiān)督

　　1、完善規(guī)劃管理機(jī)制，提高規(guī)劃編制水平。一是要確定xx城區(qū)規(guī)劃編制的標(biāo)準(zhǔn)。一般地講，xx城區(qū)建設(shè)總規(guī)、區(qū)域板塊規(guī)劃、重要基礎(chǔ)設(shè)施和建筑重大專項規(guī)劃應(yīng)達(dá)到國內(nèi)或國際先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)，50年或更長時期不會實施舊城改造。二是提高規(guī)劃編制審批水平。區(qū)內(nèi)規(guī)劃編制人員和審批人員，必須具備與規(guī)劃編制的國內(nèi)外專家在相同平臺對話的能力。為此，需要加強(qiáng)區(qū)內(nèi)規(guī)劃專業(yè)人才隊伍建設(shè)，必須改革區(qū)規(guī)劃委員會。應(yīng)把規(guī)劃委員會定位為“為政府決策服務(wù)的高層次專家議事咨詢機(jī)構(gòu)”，并按此定位優(yōu)化規(guī)委會人員組成結(jié)構(gòu)。三是規(guī)劃編制審批應(yīng)該經(jīng)?；?。規(guī)劃編制應(yīng)成熟一個審批一個，不能讓規(guī)劃審批工作成為經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展的機(jī)制障礙。

　　2、健全規(guī)劃監(jiān)管機(jī)制，嚴(yán)防實施亂作為。按照誰審批誰監(jiān)管的原則，完善和強(qiáng)化區(qū)政府對規(guī)劃分局的年度城區(qū)規(guī)劃工作目標(biāo)考核機(jī)制，完善城區(qū)規(guī)劃工作年度報告制度；落實區(qū)政府定期向區(qū)人大常委會和市政府報告城鄉(xiāng)規(guī)劃實施情況的有關(guān)規(guī)定。完善城鄉(xiāng)規(guī)劃巡察員制度。強(qiáng)化市區(qū)人大、政府、政協(xié)對城區(qū)規(guī)劃實施的監(jiān)督，定期開展城鄉(xiāng)規(guī)劃工作調(diào)研、檢查。對關(guān)系城市發(fā)展的重大專項規(guī)劃，如行政中心的選址、組團(tuán)隔離綠帶規(guī)劃等，應(yīng)盡快報請區(qū)人大以法規(guī)形式予以確認(rèn)并保障實施。要注重強(qiáng)化規(guī)劃實施的公眾監(jiān)督，依法保障公眾對規(guī)劃實施的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。要嚴(yán)格規(guī)劃決策和實施效果的監(jiān)督制約，對各級各部門嚴(yán)重違反規(guī)劃的行為，要啟動問責(zé)制。對不經(jīng)過原規(guī)劃審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，擅自廢止、調(diào)整規(guī)劃情節(jié)嚴(yán)重的，責(zé)成紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)予以嚴(yán)肅查處；對以規(guī)劃謀取私利的，應(yīng)該依法追究法律責(zé)任。

　　1、開展專項規(guī)劃的編制工作。在調(diào)整總規(guī)和適時增大用地規(guī)模的基礎(chǔ)上，積極完善相關(guān)專項規(guī)劃編制工作。如中小學(xué)布點規(guī)劃、綠地系統(tǒng)規(guī)劃、綜合交通規(guī)劃等。建議由規(guī)劃部門牽頭，加強(qiáng)城市總體規(guī)劃與各項專項規(guī)劃的協(xié)調(diào)，逐步完善城區(qū)功能。

　　2、搞好基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)籌規(guī)劃。抓緊研究xx城區(qū)規(guī)劃建設(shè)統(tǒng)籌模式及機(jī)制建立問題，努力從制度上解決規(guī)劃建設(shè)系統(tǒng)性和統(tǒng)籌性不強(qiáng)等問題。要統(tǒng)籌地下空間利用規(guī)劃。加快城區(qū)軌道交通規(guī)劃，合理確定路線走向。加強(qiáng)氣、水、電、訊等設(shè)施的共同溝建設(shè)，避免出現(xiàn)城市“拉鏈”現(xiàn)象。進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化給排水規(guī)劃，積極開展地下停車系統(tǒng)規(guī)劃。各專項規(guī)劃的編制，應(yīng)采取專業(yè)部門與規(guī)劃部門合作方式進(jìn)行。重大基礎(chǔ)設(shè)施的選址要科學(xué)，同時要考慮城市長遠(yuǎn)發(fā)展需求?；A(chǔ)設(shè)施的設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)要符合實際，既要為城市發(fā)展留有余地，又要杜絕盲目提高設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)，造成浪費。

　　3、做好產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)劃統(tǒng)籌與引導(dǎo)。加強(qiáng)xx城區(qū)功能定位研究和產(chǎn)業(yè)研究，為承接中國東部和xx主城區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與分工提供指導(dǎo)，并預(yù)留相應(yīng)的承載空間。要做好產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃與城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃的銜接，真正從城市空間和土地利用上，引導(dǎo)和控制產(chǎn)業(yè)的合理布局。按照工業(yè)化與城市化互動的原則，在工業(yè)園區(qū)要增加城市建設(shè)綜合用地，要加快研究制定工業(yè)項目土地利用強(qiáng)度規(guī)劃管理辦法，提高工業(yè)用地的容積率。

　?。ㄈ└愫靡?guī)劃建設(shè)的實施，建設(shè)xx對外開放第一門戶

　　1、明確城市發(fā)展定位，建設(shè)xx對外開放第一門戶。xx城區(qū)的發(fā)展應(yīng)利用好江北機(jī)場這一xx獨有的空港資源，按照“西移北拓”的城市空間發(fā)展戰(zhàn)略，積極塑造xx對外開放第一門戶。高度重視城區(qū)形象設(shè)計，要根據(jù)xx城區(qū)總體規(guī)劃，可將xx城市形象總體定位為：xx對外開放的第一門戶，xx建設(shè)國際性城市的主引擎。城區(qū)定位為：xx市主城副中心；綜合交通樞紐與對外開放的門戶；以空港經(jīng)濟(jì)為特色的強(qiáng)勢增長極；生態(tài)環(huán)境優(yōu)美的宜居名區(qū)。

　　2、堅持“經(jīng)營城市”的理念，推動城市滾動發(fā)展。充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，推進(jìn)xx城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資體制改革，實現(xiàn)投資主體多元化、投資方式多樣化、項目實施市場化，努力突破城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金“瓶頸”。利用港投公司、建龍公司、渝港公司和各開發(fā)機(jī)構(gòu)等融資主體，爭取國債資金補助和金融機(jī)構(gòu)貸款支持。靈活采取BT和BOT方式，大力招商引資，大力推進(jìn)城區(qū)舊城改造、城市道路建設(shè)、公園建設(shè)、城市地下公共管網(wǎng)建設(shè)。

　　3、正確處理新舊城區(qū)關(guān)系，依托新城改造舊城。要解開舊城改造破題難的死結(jié)，應(yīng)堅持“依托新城改造舊城”的方針。要加大各開發(fā)園區(qū)和空港國際新建設(shè)力度，通過啟動區(qū)行政辦公中心遷建工程，帶動舊城區(qū)居民在拆遷中自愿向新區(qū)遷移。